12月25日，为更好发挥地方政府专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》(国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”)。
文件提出：2025年专项债将增量扩容，扩大专项债支持范围和资本金领域，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，开展专项债项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”等一系列意见。52号文的及时出台为专项债的扩容提供了制度保障，根据市场预测2025年专项债将继续扩大发行规模，为了避免大家错过2025年政策红利，接下来，我们来给大家深入分析下2025年专项债政策的新变化及申报要点，你准备好了吗？
第1章
2025年专项债 ——新变化
一、2025年专项债投向领域变化
实行专项债券投向领域“负面清单”管理，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单” ，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金 及支付单位运行经费、债务利息等。
二、2025年专项债券用作项目资本金范围变化
在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
三、2025年专项债审核机制的变化
下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。
四、2025年专项债报送时间的变化
对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。各地专项债券项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送，其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
五、2025年专项债全流程管理的变化
完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。保障偿债资金来源，严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。支持提前偿还债券本金，对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。
第2章
2025年专项债 ——申报要点及流程
一、谋划要点
1、项目未纳入“负面清单”，或属于地方政府专项债券可用作项目资本金的行业
按照52号文要求，项目实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金 及支付单位运行经费、债务利息等。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围。
2、项目是否符合资本金管理要求
包括项目资本金小于最低资本金比例要求、在政策范围之外将专项债券用作项目资本金等。
3、项目是否符合前期工作要求
包括未办理可研审批或者核准、备案手续，审批、核准、备案文号填写不规范，拟开工时间不符合要求等。
4、项目是否符合国家规划、行业政策等
包括不符合相关规划和生产力布局、不符合行业政策要求、投资规模和申报的建设内容明显不匹配等。
5、项目是否符合公益性、收益性要求
包括可完全市场化运作、没有项目收益等。
二、申报流程
1、“自审自发”试点项目申报流程
地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北雄安新区等11个省市。
（1）试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单。
（2）省政府自行审批，并组织发行专项债券。
（3）项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。
（4）国家发改委、财政部会同有关方面，对试点地区进行实时动态监督，对发现的违法违规情况依法实施惩戒，情节较重的，停止试点。
2、“自审自发”试点地区以外项目申报流程
对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。新入库项目需按申报流程进行申报。
（1）项目筛选
作为储备项目，由财政先进行一轮筛选
所需资料清单：项目初步策划方案或项目建议书及批复
①项目未纳入“负面清单”，或属于地方政府专项债券可用作项目资本金的行业；
②优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目，优先支持省和市级重点项目，积极发挥专项债券对重大公益性项目的支撑作用；
③项目收益覆盖融资本息倍数低于1.3即视为不具备发债条件；
④项目申报主体必须为政府及其部门（含具有行政职能的管委会）、行政事业单位、国有企业。
（2）前期调研
项目单位对拟申报项目开展前期调研工作编制《项目可行性报告》
所需资料清单：项目可行性研究报告及批复
（3）项目申报
应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。项目经省级人民政府同意后，省级财政、发展改革部门要分别于前按要求通过地方政府债务信息系统、国家重大建设项目库报送财政部、国家发展改革委，并确保信息填报准确无误、相互衔接。
企业将申报项目意向及计划书提交本级财政主管部门审阅，本级财政部门按照相关政策和规范性文件，结合政府实际资金需求，遴选符合要求的项目，其中有立项、可研及批复、土地预审、规划选址、环评报告、“四证一书”等要件的项目优先考虑。
所需资料清单：一案两书
一案两书，在“政府债券全生命周期管理系统”上填报项目相关信息，并上传项目建议书及其批复、可行性研究报告及其批复、一案两书；并协助发改部门在“国家重大建设项目库”填报项目信息。
（4）方案编制
结合专项债券相关管理规定及债券市场要求，项目业主单位自行或者聘请专业第三方机构编制专项债券《实施方案》，对债券发行可行性进行充分论证。
所需资料清单：实施方案
（5）项目审核
先由各级主管部门对上报的项目进行初审，再由财政厅组织专家组进行专家评审。方案编制完成后，须将方案提请会计师事务所及律师事务所等合法专业机构对实施方案的合法、合理、合规性开展专业评估，出具项目实施方案《财务评估报告》及《法律意见书》。目前正在研究制定专项债券项目实施方案标准化模板，依托信息系统统一项目实施方案要素和内容，减少中间环节和成本，简化财务报告和法律意见书，未来将按照“一案两书”标准化模板进行编制。
所需资料清单：财务评估咨询报告、法律意见书
审核要点：包含项目属性、项目领域、项目立项或可研批复情况、项目成熟度、项目负面清单情况、方案编制的完整性、建设投资测算、项目资本金的落实情况、债券发行规模、债券期限与项目经营期限匹配情况、还款来源、收入测算、成本测算、项目收益对债券本息的覆盖情况、组合融资情况、其他情况等。各省财政厅对项目的审批程序进行审核，项目达到开工条件后正式发行。
（6）项目入库
项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。
（1）通过初审的项目纳入储备库管理。
（2）通过专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行项目专项债券的备选项目。
（3）在上级核定新增专项债务限额内，地方政府结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库。
（7）债券发行
在已制定的各省市的专项债额度之下，由财政厅提出全年度项目专项债券发行方案（或计划）。由各省级财政部门按发行计划，提请债券发行机构，安排发行专项债，专项债发行后，各级财政部门应按要求主动披露项目专项债券相关信息，包括发行信息、发行结果、付息信息、兑付信息、定期信息、重大事项信息等。
三、审核要点
1、审核工作机制
国家发改委筛选形成的准备项目清单;财政部根据地方政府的债务风险等因素分配额度，地方政府在项目清单内安排债券项目。发行项目必须从国家发改委和财政部均审核通过的清单中筛选。
2、发改库审核要点
（1）所属行业：选择项目所属行业不要填写“其他”，否则没有对应司局受理。
（2）资金投向：精准匹配专项债券可用作项目资本金的行业，或项目未纳入“负面清单”。
（3）建设内容：不能含有负面清单中的内容。
（4）地方政府定项目发债券：前期工作一定要充分，至少要达到可研深度，最好达到初步设计和施工许可证阶段。
2024鼎正立项争资咨询交出亮眼成绩单
鼎正专注于为地方政府提供全方位咨询服务，凭借深厚的专业知识和丰富的实践经验，我们已成功助力多个地方政府成功申报专项债、超长期特别国债、中央预算内资金等项目。回望2024年，鼎正在立项争资咨询领域再创佳绩，接下来，让我们一起回顾这份亮眼的成绩单！
01专项债
2024年，我司为服务区域负责谋划申报专项债项目158个，投资额133.68亿元，成功争取资金50亿元。申报领域涉及交通基础设施、能源、社会事业、市政和产业园区基础设施等多个领域。
02超长期特别国债
2024年，我司为服务区域负责谋划申报国债项目达100多个，上报至国家发改委项目数量66个，投资额90.61亿元，成功争取资金20亿元。申报领域涉及环境基础设施、提升防灾减灾能力、回收循环利用、城市地下管网等。
03中央预算内资金
2024年，我司为服务区域负责谋划申报中央预算内投资项目30个，投资额35亿元，拟申请资金20亿元。申报领域涉及农业领域、基础设施领域、城乡冷链领域等。
未来，鼎正将继续发挥专业所长，为各地方政府提供“伴随式”争资立项咨询服务，为地方政府高质量发展贡献力量。